二、當(dāng)前國企改制處理勞動關(guān)系過程中存在的問題
　　通過改制深化國企改革、完善法人治理結(jié)構(gòu)，同時促進多種所有制成分的市場主體規(guī)范運營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是我國建設(shè)市場經(jīng)濟體制的必然要求。但在企業(yè)改制的過程中我們對勞動關(guān)系的處理還很不成熟，從理論到實踐，從政策依據(jù)到操作方法都存在著許多亟待解決的問題。
　　（一）政策法規(guī)不完善
　　關(guān)于改制的法律、法規(guī)和政策缺位、錯位現(xiàn)象屢見不鮮。
　　缺位是指高位階的勞動法律法規(guī)中缺少對改制處理勞動關(guān)系的統(tǒng)一規(guī)定，《中華人民共和國勞動法》就對企業(yè)改制時的法律適用情況只字未提，出臺的各項行政法規(guī)中也鮮見關(guān)于改制處理勞動關(guān)系的規(guī)定；錯位是指大量低位階的規(guī)范性文件，如部門或地方規(guī)章、地方法規(guī)、司法解釋關(guān)于改制處理勞動關(guān)系的規(guī)定政出多門、互不協(xié)調(diào)，往往彼此沖突，讓人無所適從。
　　例如：對于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制過程中原主體企業(yè)分流到國有法人控股企業(yè)的人員勞動關(guān)系的處理，原國家經(jīng)貿(mào)委牽頭國家七部、委、局及全國總工會共同發(fā)布的《關(guān)于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實施辦法》（國經(jīng)貿(mào)企改[2002]859號）規(guī)定，“對分流進入改制為國有法人控股企業(yè)的富余人員，原主體企業(yè)和改制企業(yè)可按國家規(guī)定與其變更勞動合同，用工主體由原主體企業(yè)變更為改制企業(yè)，企業(yè)改制前后職工的工作年限合并計算?！笨梢钥闯?，原國家經(jīng)貿(mào)委的意見是，對于主輔分離后仍然進入國有法人控股企業(yè)的富裕人員，其與原主體企業(yè)的勞動關(guān)系并不解除，而是由改制后的企業(yè)繼承原主體企業(yè)的權(quán)利義務(wù)，即通常所說的“承繼模式”。但幾個月后勞動和社會保障部為貫徹上述文件而制定的《關(guān)于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的勞動關(guān)系處理辦法 》（勞社部發(fā)〔2003〕21號）對于同一情況卻規(guī)定，“對分流到國有法人控股改制企業(yè)的職工，應(yīng)當(dāng)采取原主體企業(yè)解除勞動合同，改制企業(yè)簽訂新勞動合同的方式變更勞動合同，由改制企業(yè)繼續(xù)與職工履行原勞動合同約定的權(quán)利與義務(wù)。” 顯然，勞動和社會保障部對于主輔分離后仍然進入國有法人控股企業(yè)的富裕人員勞動關(guān)系的處理，采取了與原國家經(jīng)貿(mào)委截然相反的態(tài)度，要求其先與原主體企業(yè)解除勞動關(guān)系，然后再與改制后的企業(yè)建立新的勞動關(guān)系，即 “斷一建一”模式。雖然這一文件也要求改制企業(yè)繼續(xù)繼承原主體企業(yè)勞動合同約定的權(quán)利義務(wù)，但勞動關(guān)系的“一斷一建”，必然會產(chǎn)生支付經(jīng)濟補償、本單位工作年限中斷等與“承繼模式”迥然不同的法律后果。同一個法律問卻出現(xiàn)如此不統(tǒng)一的規(guī)定和解釋。

　　（二）思想認(rèn)識不統(tǒng)一
　　法規(guī)政策缺位和錯位的后果就是實踐中沒有統(tǒng)一的規(guī)則可以參照，從而導(dǎo)致不同的企業(yè)乃至主管部門在改制處理勞動關(guān)系時遵循的指導(dǎo)思想五花八門。改制實際上就是企業(yè)內(nèi)部資源的重新配置，作為企業(yè)的內(nèi)部資源之一，勞動關(guān)系的平衡也必將被打破，這意味著在企業(yè)改制前后原勞動關(guān)系往往要切斷，新的勞動關(guān)系將要建立，這也是絕大多數(shù)企業(yè)改制時的做法。然而，就是在如何切斷原勞動關(guān)系的問題上，認(rèn)識并不一致，主要存在著兩種理解。
　　第*種觀點主張企業(yè)可以單方面解除勞動關(guān)系，依據(jù)是《中華人民共和國勞動法》第26條第三款：“勞動合同訂立時所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，致使原勞動合同無法履行，經(jīng)當(dāng)事人協(xié)商不能就變更勞動合同達成協(xié)議的，用人單位可以解除勞動合同，但是應(yīng)當(dāng)提前三十日以書面形式通知勞動者本人”。持這一觀點的人認(rèn)為，改制使企業(yè)資產(chǎn)、組織機構(gòu)或經(jīng)營形式發(fā)生了重大變化，這些客觀情況的變化足以導(dǎo)致原勞動合同無法履行，因此如果企業(yè)與勞動者不能就變更勞動合同達成一致的話，企業(yè)可以以提前三十天通知的形式單方解除勞動合同。這也是目前所謂的“主流”觀點。另有觀點則認(rèn)為改制時企業(yè)要想解除勞動關(guān)系應(yīng)當(dāng)首先履行協(xié)商一致的程序，依據(jù)是《中華人民共和國勞動法》第24條：“經(jīng)勞動合同當(dāng)事人協(xié)商一致，勞動合同可以解除?！?他們認(rèn)為，《勞動法》二十六條是具有嚴(yán)格限制性解釋的，客觀情況的重大變化并不必然導(dǎo)致用人單位單方解除合同，只有在客觀情況的變化足以使勞動合同無法履行，且經(jīng)協(xié)商不能變更的情況下才能解除。但在實踐中大多數(shù)企業(yè)改制不足以 “致使原勞動合同無法履行”。因此，實際上改制中可能適用《勞動法》二十六條解除勞動合同的空間十分有限，所以要解除勞動關(guān)系，還是要經(jīng)雙方協(xié)商一致。
　　以上的分歧反映出人們對“改制如何處理勞動關(guān)系”這一課題認(rèn)識的混亂，對企業(yè)到底應(yīng)該實行何種改制模式存在不同看法。
　　（三）操作方法不規(guī)范
　　法規(guī)政策不完善，思想認(rèn)識又不統(tǒng)一，必然引發(fā)實踐操作的混亂。
　　比如解除合同后支付給職工的經(jīng)濟補償，各地各企業(yè)的支付標(biāo)準(zhǔn)也是五花八門。在工資標(biāo)準(zhǔn)上，有的按解除勞動關(guān)系前的12個月平均工資為標(biāo)準(zhǔn)，有的以社會平均工資為標(biāo)準(zhǔn)，有的干脆給個數(shù)，每人一千或二千元。在補償數(shù)量上，也造成了很大的差距。有的“最多不超過12個月的工資”；有的為月平均工資乘以累積工齡，不封頂；還有的按企業(yè)凈資產(chǎn)人均占有情況，分檔次制定統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)，然后由有關(guān)部門把關(guān)，職工符合哪檔按哪檔發(fā)。